Dalam lima tahun terakhir, pembahasan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah (RAPBN/D) hampir selalu diwarnai perang tafsir tentang prioritas alokasi anggaran pendidikan sesuai amanat konstitusi. Dan, polemik itu tampaknya juga mulai muncul dalam pembahasan RAPBD Provinsi Jawa Timur 2010.
Buktinya, DPRD Jatim menilai dana pendidikan sebesar Rp 980,7 miliar yang dialokasikan dalam RAPBD 2010 tidak sesuai dengan amanat Pasal 31 Ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945. Sebab, anggaran tersebut hanya setara dengan 13,4 persen RAPBD senilai Rp 7,3 triliun.
Menanggapi kritik tersebut, Gubernur Jatim Soekarwo menyatakan bahwa alokasi Rp 980 miliar itu hanya pada pos Dinas Pendidikan. Jika alokasi dana pendidikan dan latihan serta pendidikan dinas-dinas seperti balai latihan kerja juga dimasukkan dalam hitungan, jumlahnya bisa mencapai 23 persen (Kompas Jatim, 20/10).
Polemik serupa sudah sering terjadi dan terus berulang setiap tahun. Ia juga terjadi pada hampir semua daerah. Pola perdebatannya pun hampir seragam: legislatif mengkritik alokasi anggaran yang tidak sesuai peraturan perundang-undangan, lalu eksekutif menjawab dengan argumentasi mirip pernyataan gubernur di atas.
Pertanyaannya, apakah tafsir anggaran “mazhab eksekutif” tersebut memiliki dasar pijak normatif-yuridis? Untuk menjawabnya, marilah kita tengok ketentuan perundang-undangan yang mengatur hal tersebut.
Definisi Operasional
Pasal 49 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (UU Sisdiknas) menyatakan, “Dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20 persen dari APBN pada sektor pendidikan dan minimal 20 persen dari APBD”.
Ketentuan tersebut merupakan definisi operasional rumusan anggaran pendidikan yang diamanatkan pasal 31 Ayat (4) UUD 1945. Penjelasan Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas tersebut menyatakan bahwa pemenuhan pendanaan pendidikan dapat dilakukan secara bertahap.
Namun, Mahkamah Konstitusi (MK) membatalkan penjelasan pasal tersebut. Melalui putusan Nomor 11/PUU-III/2005 tanggal 19 Oktober 2005, MK mengabulkan permohonan judicial review Fathul Hadie Utsman dkk dan menyatakan bahwa penjelasan Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Sekitar satu setengah tahun kemudian, dalam amar putusan Nomor 24/PUU-IV/2007 yang dibacakan pada 20 Februari 2007, MK menyatakan bahwa Pasal 49 Ayat (1) UU Sisdiknas sepanjang mengenai frasa “gaji pendidik dan” bertentangan dengan UUD dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Dengan kata lain, gaji pendidik harus dihitung sebagai bagian dari anggaran pendidikan.
Sejarah mencatat, putusan itu telah memicu kontroversi. Tiga hakim MK juga menyatakan pendapat berbeda (dissenting opinions) terhadap putusan tersebut. Meski demikian, putusan itu sangat “melegakan” pemerintah daerah. Sebab, tanpa putusan itu, mayoritas daerah tampaknya tidak akan mampu memenuhi amanat konstitusi tersebut.
Pasalnya, belanja pegawai dinas pendidikan –mayoritas berprofesi sebagai pendidik– menyedot porsi yang cukup besar dari total APBD di semua daerah (kecuali daerah perkotaan berskala kecil). Kondisi serupa akan dialami pemerintah (pusat) selama beban cicilan utang masih menyerap hampir sepertiga volume APBN.
Perlu Terobosan
Merujuk definisi operasional di atas, bisakah anggaran pendidikan dan latihan (diklat) dan balai latihan kerja dimasukkan ke dalam hitungan anggaran pendidikan?
Jika anggaran diklat yang dimaksud berada pos Badan Diklat Provinsi, misalnya, maka ia seharusnya masuk ke dalam hitungan biaya pendidikan kedinasan. Artinya, anggaran tersebut tidak bisa dimasukkan ke dalam hitungan anggaran pendidikan.
Bagaimana dengan anggaran untuk balai latihan kerja (BLK)? Merujuk Pasal 26 Ayat (3) UU Sisdiknas, anggaran BLK bisa saja dimasukkan ke dalam hitungan anggaran pendidikan. Sepanjang masuk ke dalam domain pendidikan (bukan ketenagakerjaan), BLK dapat dikategorikan sebagai pendidikan nonformal sebagaimana pendidikan anak usia dini atau pendidikan keaksaraan.
Masalahnya, benarkah tugas pokok dan fungsi (tupoksi) BLK masuk ke dalam domain pendidikan? Selain itu, merujuk persentase anggaran yang disebut Pakde Karwo –sapaan populer Gubernur Soekarwo–, apakah proporsional jika hampir separuh dari keseluruhan dana pendidikan (sekitar 10 persen RAPBD) justru dikelola oleh satuan kerja dengan tupoksi non-pendidikan? Padahal, pada saat yang sama, masih banyak problem yang melingkupi pendidikan dasar dan belum teratasi.
Dalam konteks ini, gubernur harus mengambil langkah terobosan dengan menjelaskan secara gamblang dan memadai tentang capaian pemenuhan anggaran pendidikan di Jatim. Penjelasan tersebut perlu disampaikan kepada publik disertai dengan rincian pos anggarannya dalam RAPBD.
Dengan demikian, publik dapat mengetahui apakah gubernur telah bersungguh-sungguh dalam melaksanakan janji politik yang disampaikan pada saat kampanye atau belum. Apalagi, pada saat kampanye, Pakde Karwo juga berjanji akan memprioritaskan APBD untuk pembangunan pendidikan, kesehatan dan lapangan kerja yang disingkat PKL.
Manfaat lainnya, langkah itu sekaligus dapat mengakhiri perang tafsir anggaran pendidikan antara “mazhab eksekutif” dan “mazhab legislatif” yang berlangsung selama ini. Energi anggota DPRD pun dapat difokuskan untuk mencermati rincian alokasi anggaran yang termaktub dalam RAPBD.
Alhasil, pembahasan RAPBD dapat difokuskan kepada hal-hal yang lebih substansial. Dalam banyak kasus, perang tafsir tersebut justru sering mengalihkan perhatian kalangan legislatif dari substansi pemenuhan anggaran pendidikan. Akibatnya, peningkatan alokasi anggaran yang idealnya bermanfaat untuk publik pun lebih banyak terserap untuk belanja pegawai dan biaya operasional birokrasi (dinas pendidikan).
Saat ini, masih ada waktu bagi gubernur untuk memulai terobosan tersebut. Tanpa itu, slogan “APBD untuk Rakyat” yang bergema saat kampanye dulu tidak akan berarti apa-apa bagi masyarakat. Lebih dari itu, jika terbukti tidak sesuai amanat konstitusi, APBD 2010 justru dapat menjadi bom waktu bagi posisi gubernur.
Nur Hidayat
Pendidik di Pondok Pesantren Salafiyah Syafi’iyah Seblak, Jombang; Wakil Sekretaris PWNU Jawa Timur
Artikel dimuat di Harian Surya, 5 November 2009
